emorie van toelichting
Wijziging van de Verordening op de advocatuur in verband met het vervallen van de vrijstellingsmogelijkheid voor de beroepsopleiding advocaten en enkele technische wijzigingen (Verzamelverordening 2020)
I. Algemeen
Inleiding
In de Verzamelverordening 2020 worden verschillende aanpassingen doorgevoerd die betrekking hebben op de introductie van de vernieuwde beroepsopleiding in 2021, de grondslag voor de vaststelling van, en het naar rato verschuldigd zijn van, de (landelijke en lokale) financiële bijdrage voor advocaten en verduidelijkingen en aanpassingen van de regelgeving aan de bewezen en gegroeide praktijk van hoofdstuk 2 van de Verordening (‘Organisatie van de Nederlandse orde van advocaten’).
Vrijstellingenregime in de vernieuwde beroepsopleiding advocaten
In de huidige beroepsopleiding voor advocaten bestaat de mogelijkheid voor advocaat-stagiaires om aan de algemene raad een vrijstelling te vragen voor het volgen van onderwijs en/of het afleggen van toetsen, op grond van bijvoorbeeld werkervaring of andere opleiding. Dergelijke vrijstellingen worden overigens in de huidige praktijk vrijwel niet gegeven.
Het karakter van de vernieuwde beroepsopleiding is zodanig anders – in het kort: een verregaande integratie van ethiek, vaardigheden en juridische kennis, ingebed in groepen advocaten van gemengde afkomst (qua kantoor-type en -omvang, rechtsgebied, etc.) - dat de opvatting van de algemene raad is dat zowel onderwijs als toetsing niet op een alternatieve en/of even hoogwaardige wijze kan worden verkregen.
De verzamelverordening voorziet dan ook in de aanpassing van de artikelen die de mogelijkheid van een vrijstelling voor onderwijs en toetsing aan advocaat-stagiaires geven (artikelen 3.18 en 3.20 van de Voda).
Financiële bijdrage: landelijke en lokale grondslag en naar rato verschuldigdheid van de landelijke bijdrage
In een annotatie bij een uitspraak van de bestuursrechter van 19 december 2019 (ECLI:NL:RBAMS:2019:9496) is de vraag opgeworpen of de grondslag voor het vaststellen van de hoofdelijke omslag voor de individuele advocaat niet expliciet geregeld moet worden in de Voda. De algemene raad stelt de beschikking inzake de financiële bijdrage voor advocaten vast. Het is echter vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid en rechtszekerheid gewenst om in de Voda expliciet een grondslag hiervoor op te nemen om zo de bestaande praktijk te codificeren. Daartoe wordt een zevende en achtste lid toegevoegd aan artikel 2.26 van de Voda. Hierin wordt expliciet gemaakt dat de algemene raad, respectievelijk de raad van de orde in het arrondissement, bevoegd is om de financiële bijdrage bij een individuele advocaat in rekening te brengen.
Het tweede tot en met het vijfde lid maken het heffen van de financiële bijdrage mogelijk op het moment van inschrijving op het tableau in plaats van die “uit te stellen” tot de peildatum 1 januari. Vanaf het moment van inschrijving worden er kosten gemaakt door de beroepsorganisatie en lijkt het niet onredelijk om vanaf dat moment verplicht te worden de financiële bijdrage (deels) te voldoen. Hierbij is uitgegaan van een staffel op basis van inschrijving in een bepaald kwartaal.
Efficiëntieverbetering hoofdstuk 2 Verordening op de advocatuur
De interne evaluatie van hoofdstuk 2 van de Voda heeft een aantal aandachtspunten opgeleverd die grotendeels kunnen worden gevat onder de titels ‘verduidelijking’, ‘efficiëntieverbetering’ en ‘aanpassing aan de gegroeide praktijk’. Het gaat dan, naast tekstuele verduidelijkingen, o.a. over de samenstelling van de Nederlandse delegatie aan de CCBE, de samenstellingen van een aantal adviescommissies (met als rode draad dat in die commissies niet per definitie enkel advocaten deel hoeven uitmaken) en de introductie van een nieuwe adviescommissie beroepsopleiding advocaten, met bijbehorende secretariële ondersteuning vanuit het bureau van de Nederlandse orde van advocaten.
Uitgebrachte adviezen
De algemene raad heeft een concept van de Verzamelverordening 2020 voorgelegd aan de raad van advies (RvA) en de adviescommissie regelgeving (ACR).
De raad van advies heeft in zijn vergadering van 13 oktober 2020 aangegeven positief te staan tegenover deze Verzamelverordening en af te zien van schriftelijke advisering.
De ACR staat ook positief tegenover de Verzamelverordening en heeft een aantal opmerkingen gemaakt (zie Vo-14, nr. 4, deel 1 en 2). In deze toelichting is aan de opmerkingen en adviezen van de Adviescommissie regelgeving zorgvuldig gevolg gegeven en de verordening en de toelichting zijn in verband daarmee op een aantal onderdelen aangepast. In de hiernavolgende onderdelen van deze toelichting wordt daarop nader ingegaan.
Aangezien de voorgestelde aanpassingen geen betrekking hebben op naleving van normen in de Verordening op de advocatuur, is geen toezichts- en handhavingstoets gevraagd aan de gezamenlijke dekens.
Financiële consequenties/ administratieve lasten
De voorgestelde aanpassingen hebben geen financiële consequenties voor advocaten.
Interne en externe communicatie
De Verzamelverordening 2020 wordt na vaststelling gepubliceerd in de Staatscourant. De lokale orden en de balie zullen worden geïnformeerd over de Verzamelverordening via de Orde-berichten en de website. Daarnaast zal de Verzamelverordening ter kennis worden gebracht aan de Minister voor Rechtsbescherming.
II. Artikelsgewijs
Artikel 2.8
De voorgestelde aanpassing herstelt een omissie in de huidige incompatibiliteitenregeling van de commissie civiele cassatie (artikel 2.8 van de Voda). Met de voorgestelde tekst kunnen ook – zoals ook thans de gewenste praktijk is - advocaten lid zijn van de commissie cassatie. Hiermee wordt aangesloten bij de incompatibiliteitenregeling van artikel 32a, vierde lid, van de Advocatenwet.
Artikel 2.12
De voorgestelde aanpassing brengt de regelgeving in overeenstemming met de huidige praktijk. De delegatie bij de CCBE bestaat uit ten minste drie leden, waaronder in ieder geval een lid van de algemene raad. Het is aan de algemene raad om uiteindelijk te bepalen hoe groot de delegatie is en wie lid, naast het lid van de algemene raad, zijn van de delegatie. Op grond van het nieuwe tweede lid wijst de algemene raad in ieder geval de algemeen secretaris en de medewerker bij de NOvA die als information officer optreedt, aan als lid van de delegatie. Zij worden dus niet benoemd en behoeven dus ook niet te worden herbenoemd, artikel 2.14 van de Voda is niet van toepassing. Hiermee beoogt de algemene raad de continuïteit van de delegatie te waarborgen en tegelijkertijd meer flexibiliteit te creëren. Vanwege de beoogde flexibiliteit wordt ook artikel 2.15 aangepast.
Artikelen 2.13 en 2.15
De aanpassing van artikel 2.13 is niet inhoudelijk, maar is bedoeld om een duidelijker onderscheid te maken tussen de twee taken van de Nederlandse vertegenwoordiging in de CCBE, namelijk enerzijds het vertegenwoordigen van de NOvA binnen de CCBE (tweede lid) en anderzijds het adviseren van de algemene raad over Europese wet- en regelgeving en beleidsvraagstukken (derde lid).
De aanpassing geeft in samenspraak met het gewijzigde artikel 2.12 Voda de flexibiliteit om ook anderen dan het lid van de algemene raad dat tevens lid is van de delegatie aanwijzen als hoofd van de Nederlandse delegatie.
Artikelen 2.16 en 2.17
De voorgestelde aanpassingen bieden ten eerste ruimte om naast advocaten andere experts met specifieke kennis over juridische- en wetgevingskwaliteit in de adviescommissie regelgeving op te nemen. Evenwel dient de meerderheid van de commissie, evenals de voorzitter, advocaat te zijn om voldoende voeling met de advocatuurlijke praktijk te borgen, en de advocaat de normadressaat is. Het tweede lid van artikel 2.16 regelt de incompatibiliteiten van de adviescommissie regelgeving.
Met de voorgestelde aanpassing van de taakomschrijving van de adviescommissie regelgeving in artikel 2.17 wordt een verduidelijking en aanscherping van de taak van de adviescommissie beoogd, alsmede een afbakening met de taak van de raad van advies van de NOvA. In de taak van de adviescommissie regelgeving wordt expliciet de toetsing van de kwaliteit van de voorgenomen regelgeving en van de daarbij gehanteerde wetgevingstechniek opgenomen. De raad van advies adviseert, ook nu al, over o.a. de gevolgen van de regelgeving voor de beroepsuitoefening en de praktijkvoering van advocaten.
Artikelen 2.23a, 2.23b en 2.23c
De voorgestelde aanpassingen bieden ten eerste ruimte om naast advocaten ook andere experts in het tuchtrecht in de commissie op te nemen. Evenwel dient de meerderheid advocaat te zijn om voldoende voeling met de advocatuurlijke praktijk te borgen. Het tweede lid van artikel 2.23a regelt de incompatibiliteiten van de commissie disciplinaire rechtspraak. Hierbij wordt aansluiting gezocht bij de regeling zoals opgenomen artikel 32a, vierde lid van de Advocatenwet en artikel 2.28 van de Voda. Ten aanzien van de uitsluiting van een lid van de raad van de orde in een arrondissement geldt de overweging dat in geval van klachtbehandeling de deken kan worden vervangen door een ander lid van de raad van de orde (artikel 46c, vierde lid, van de Advocatenwet). Het wordt niet wenselijk geacht dat leden van een raad van de orde die zich bezighouden met dekenale klachtafhandeling lid zijn van deze commissie.
In haar advies vraagt de adviescommissie regelgeving aandacht voor een mogelijke schijn van belangenverstrengeling wanneer een lid van de raad van de orde in een arrondissement deel uitmaakt van de commissie disciplinaire rechtspraak. Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies zal de algemene raad in het overleg met de commissie disciplinaire rechtspraak over haar werkwijze (als bedoeld in artikel 2.23d van de Voda) aandacht vragen voor een heldere omschrijving van de situaties waarin bij het vervullen van de taken van de commissie de onpartijdigheid of onafhankelijkheid van een lid van de commissie disciplinaire rechtspraak ter discussie kan komen te staan in zaken waarbij hij/zij eerder als lid van de raad van de orde betrokken was en hoe te handelen in dergelijke situaties. Daarmee is naar de mening van de algemene raad in voldoende mate inhoudelijke duidelijkheid geboden; een aanpassing van de verordening op dit punt wordt dan ook niet noodzakelijk en bovendien te verstrekkend geacht.
Met de wijziging van artikel 2.23b wordt beoogd sneller de voor de advocatuur en anderen (bijvoorbeeld tuchtcolleges) relevante tuchtrechtelijke beslissingen te kunnen delen en duiden, zonder dat daarbij een specifiek medium aangegeven wordt. Relevante tuchtrechtelijke uitspraken kunnen via meerdere media onder de aandacht van advocaten worden gebracht, bijvoorbeeld via de website van de NOvA, de nieuwsbrief Tuchtrechtupdates of zoals nu gebeurt in het Advocatenblad.
Tevens wordt in artikel 2.23c gewijzigd dat leden van de commissie disciplinaire rechtspraak, gelijk aan leden van de overige adviescommissies, tweemaal kunnen worden herbenoemd. Deze aanpassing komt bovendien tegemoet aan de in de praktijk gevoelde behoefte aangezien de gevraagde expertise niet breed voorhanden is.
Artikel 2.25
Met ingang van 1 oktober 2020 is er een adviescommissie beroepsopleiding advocaten die de algemene raad adviseert over de (vernieuwde) beroepsopleiding die start met ingang van 1 maart 2021. De algemene raad voorziet in het secretariaat van deze adviescommissie.
Artikel 2.26
Op grond van artikel 32, tweede lid, van de Advocatenwet stelt het college van afgevaardigden de financiële bijdrage vast ter dekking van de kosten van de NOvA.
In artikel 2.26, eerste lid, is geregeld dat de advocaat de financiële bijdrage is verschuldigd per 1 januari van het kalenderjaar. De advocaat die op 1 januari van enig jaar op het tableau staat ingeschreven, is voor dat jaar het volledige bedrag van de financiële bijdrage verschuldigd. Deze bijdrage kan op grond van artikel 2.27 van de Voda verschillen al naar gelang de hoogte van het bruto-inkomen uit arbeid van de advocaat in het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de financiële bijdrage is verschuldigd dan wel de duur of voorwaardelijkheid van de inschrijving op 1 januari van de advocaat op het tableau.
Het is aan het college van afgevaardigden om op voordracht van de algemene raad de hoogte van de financiële bijdrage te bepalen.
Er volgt geen teruggave indien de advocaat gedurende het jaar wordt geschrapt van het tableau, respectievelijk zijn inschrijving op eigen verzoek wordt doorgehaald. Indien de advocaat bijvoorbeeld in februari wordt geschrapt, is die advocaat de financiële bijdrage ten volle voor het lopende kalenderjaar verschuldigd. Een restitutie brengt een onevenredige administratieve verwerkingslast met zich mee. De advocaat kan bij de keuze voor het moment van in- en uitschrijving rekening houden met deze regel.
In artikel 2.26, tweede tot en met het vijfde lid, is een staffel opgenomen op basis waarvan de financiële bijdrage van de advocaat die in een betreffend kalenderkwartaal van enig jaar op het tableau wordt ingeschreven, wordt bepaald.
In het zesde lid is aangegeven dat aan een advocaat, indien hij meer dan een keer beëdigd wordt in het betreffende jaar, ten hoogste de eerst door hem verschuldigde financiële bijdrage in rekening wordt gebracht. Als voorbeeld ter toelichting: indien een advocaat zich zou inschrijven in het tweede kwartaal van een jaar, betaalt hij 75% van de financiële bijdrage voor het betreffende jaar. Indien hij zich daarna uitschrijft, en in het derde kwartaal opnieuw inschrijft, is hij op dat moment 50% van de financiële bijdrage verschuldigd. Dat zou leiden tot de ongewenste situatie dat hij in dat jaar 125% van de financiële bijdrage in rekening krijgt gebracht.
Ingevolge artikel 4:87 van de Awb moet de betaling geschieden binnen zes weken nadat de beschikking is verzonden. Tegen een dergelijke beschikking staat bezwaar en beroep open.
In een uitspraak van 19 december 2019 heeft de bestuursrechter de bestaande praktijk bevestigd (ECLI:NL:RBAMS:2019:9496). In de annotatie bij die uitspraak zijn er vragen gesteld of de grondslag voor het vaststellen van de financiële bijdrage voor de individuele advocaat niet expliciet geregeld moet worden in de Voda (L.M. Koenraad en H. Peters in AB 2020/161). De algemene raad is bevoegd om de hoogte van de bijdrage van een individuele advocaat vast te stellen. Het is echter vanuit het oogpunt van zorgvuldigheid en rechtszekerheid beter om in de Voda expliciet een grondslag hiervoor op te nemen om zo de bestaande praktijk te codificeren. Daartoe wordt een zevende en achtste lid toegevoegd aan artikel 2.26 van de Voda waarmee expliciet wordt gemaakt dat de algemene raad en de raad van de orde in het arrondissement bevoegd zijn om de financiële bijdrage bij een individuele advocaat in rekening te brengen.
Paragraaf 2.2.2 en artikel 2.18
Met de komst van de (vernieuwde) beroepsopleiding wordt niet meer gesproken van een cursus, maar over opleiding. De voorgestelde aanpassing doet meer recht aan de opzet en inhoud van de beroepsopleiding advocaten. Om die reden wordt de titel van paragraaf 2.2.2 en artikel 2.28 aangepast.
Artikel 2.31
Dit betreft een technische wijziging van artikel 2.31 van de Voda. Met de opheffing van de Stichting beroepsopleiding advocaten in het najaar van 2020 vervalt de toekenning van vacatiegeld en een reiskostenvergoeding aan de leden van de SBA. De adviserende rol van de SBA inzake de beroepsopleiding advocaten wordt overgenomen door de (nieuwe) adviescommissie beroepsopleiding advocaten.
Artikel 3.6
De raad van de orde in het arrondissement ziet toe op de stage en de stagiaire en de patroon. Aan de algemene raad was abusievelijk de bevoegdheid toegekend om een beleidsregel vast te stellen inzake de goedkeuring van het patronaat. Deze bevoegdheid komt de algemene raad niet toe en conform de toezegging van de algemene raad aan het college van afgevaardigden d.d. 10 december 2019 wordt deze bevoegdheid geschrapt.
Artikel 3.14
De voorgestelde aanpassing is technisch van aard en beoogt duidelijkheid te brengen in de status van de integratieve dagen in de beroepsopleiding. De integratieve dagen zijn geen onderwijsonderdelen, maar toetsen die onderdeel vormen van het examen van de beroepsopleiding advocaten, en daarmee o.a. binnen het mandaat van de examencommissie vallen.
Artikel 3.15a
De voorgestelde aanpassing is technisch van aard en verduidelijkt de vorm waarin de toetsing in de vernieuwde beroepsopleiding advocaten plaatsvindt. Zo zijn de twee toetsen in de vorm van integratieve dagen geen schriftelijke toetsen. Ten tweede vervalt de mogelijkheid van een herbeoordeling van de basistest; Naar de aard van basistest – diagnostisch – is een herbeoordeling niet relevant. Bovendien gaat het om de verplichting om de basistest afgelegd te hebben, niet primair om de inhoudelijke beoordeling ervan.
Artikelen 3.18, 3.19, 3.20 en 8.2
Naar de aard van de vernieuwde beroepsopleiding advocaten, te weten de verregaande integratie van praktijkgerichte vaardigheden, ethiek en juridisch-inhoudelijke kennis, nadrukkelijk in groepen advocaat-stagiaires van gemengde samenstelling, is de overtuiging van de algemene raad dat geen vrijstelling verleend kan worden voor de deelname aan onderwijsonderdelen van de vernieuwde beroepsopleiding advocaten. De gevraagde ervaring kan naar de mening van de algemene raad niet op vergelijkbare wijze worden opgedaan op grond van andere opleiding en praktijkervaring. Om die reden vervalt artikel 3.18.
In lijn met de aanpassing van artikel 3.18, geldt ook voor het examen het uitgangspunt dat behalve het onderwijs ook de toetsing niet in aanmerking komt voor vrijstelling, gezien de nauwe verbondenheid van onderwijs met toetsing, en het unieke karakter van de integratie van praktijkgerichte vaardigheden, ethiek en juridisch-inhoudelijke kennis in onderwijs en evenzeer in de toetsing. Om die reden wordt ook artikel 3.20 geschrapt.
Het overgangsrecht zoals geregeld in artikel 9.2a van de Wijzigingsverordening beroepsopleiding advocaten 2020 (in werking getreden per 1 oktober 2020) borgt dat advocaat-stagiaires die aan de huidige beroepsopleiding advocaten deelnemen (waarvan het laatste cohort is gestart in september 2020) nog wel voor vrijstelling in aanmerking kunnen komen.
Artikel 3.21
Aangezien de basistest een diagnostisch karakter heeft, heeft de uitslag van de basistest geen invloed op het al dan niet toegang krijgen tot de beroepsopleiding advocaten. Wél is het afgelegd hebben van de basistest een vereiste. Aangezien de basistest geen onderdeel uitmaakt van het door een van de onderwijsaanbieders verzorgd onderwijs, en het ook geen onderdeel is van het ter beoordeling van de examencommissie afgenomen examen, is het aan de algemene raad om vast te stellen dat de advocaat-stagiaire de basistest heeft afgelegd, waarbij bovendien geldt dat het certificaat basistest – gedateerd op de dag van afleggen van de basistest - bij aanvang van de beroepsopleiding niet ouder dan één jaar is.